我國編制和實(shí)施“五年規(guī)劃”已有七十余年經(jīng)驗(yàn)，但其法治化程度客觀而言還滯后于規(guī)劃實(shí)踐。習(xí)近期在不到一個(gè)月內(nèi)就“十五五”規(guī)劃編制工作召開座談會、作出重要指示。國家發(fā)展改革委起草的《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法（草案）》（以下簡稱“國家發(fā)展規(guī)劃法草案”），日前已提請全國人大常委會審議且有望年底正式出臺。
與之呼應(yīng)，江蘇、新疆、云南等地近些年來其實(shí)已有此類地方立法的先行實(shí)踐，《浙江省發(fā)展規(guī)劃條例（草案）》已于去年年底完成意見征求，《上海市發(fā)展規(guī)劃條例》7月1日起開始正式施行。7月9日，國新辦舉行“高質(zhì)量完成‘十四五’規(guī)劃”系列主題首場新聞發(fā)布會，國家發(fā)展改革委主任鄭柵潔表示，“一部五年規(guī)劃史，就是一部新中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展史”，五年規(guī)劃的編制實(shí)施注重發(fā)揮制度優(yōu)勢、注重做到守正創(chuàng)新、注重凝聚社會合力、注重保持戰(zhàn)略定力。
從1953年開始，我國已制定和實(shí)施了14個(gè)五年規(guī)（計(jì)）劃。五年規(guī)劃是我國實(shí)施宏觀調(diào)控、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要手段，具有鮮明導(dǎo)向性。市場的“無形之手”在資源配置中起決定性作用，發(fā)展規(guī)劃是“有形之手”，指導(dǎo)中國經(jīng)濟(jì)有效應(yīng)對市場失靈和國內(nèi)外形勢變化，是中國特色社會主義宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系中的重要一環(huán)。
發(fā)展規(guī)劃的編制、監(jiān)測和修訂等全流程具備較強(qiáng)約束性，但其本質(zhì)上并不屬于規(guī)范性法律文件。首先，二者制定主體和程序不同。發(fā)展規(guī)劃由各級人民政府自上而下編制，而國家發(fā)展規(guī)劃法由全國人大及其常委會制定和頒布。其次，二者性質(zhì)和作用不同。發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)政府行為，引導(dǎo)市場主體行為，國家發(fā)展規(guī)劃法則是規(guī)劃主體必須遵守的行為規(guī)范和活動依據(jù)。最后，二者具有實(shí)體與程序、內(nèi)容與形式的對應(yīng)關(guān)系。發(fā)展規(guī)劃的具體內(nèi)容隨著內(nèi)外環(huán)境的變化而調(diào)整，而國家發(fā)展規(guī)劃法無論是制定、實(shí)施，還是修改、中止，都需要通過法定程序。
從20世紀(jì)50年代初開始，我國發(fā)展規(guī)劃的法治化歷程經(jīng)歷了不斷探索，從制度上規(guī)范發(fā)展規(guī)劃是推進(jìn)依法治國、依法行政的必然要求。國際、國內(nèi)在推進(jìn)發(fā)展規(guī)劃法治化上也積累了一定經(jīng)驗(yàn)。
國家發(fā)展規(guī)劃法草案遵循將成熟做法固定為法律制度、強(qiáng)化實(shí)施保障、做好統(tǒng)籌銜接的基本思路，共計(jì)四章三十一條，簡明扼要，可操作性較強(qiáng)。我國發(fā)展規(guī)劃法治化經(jīng)過了數(shù)十年探索，國家發(fā)展規(guī)劃法即將正式出臺，對發(fā)展規(guī)劃事業(yè)具有深遠(yuǎn)意義。
第一，能夠規(guī)范規(guī)劃編制、實(shí)施和評估等各環(huán)節(jié)，形成一套相對穩(wěn)定的制度。“新官不理舊賬”“重復(fù)建設(shè)”等弊端將被大舉克服，讓全社會有更穩(wěn)定的預(yù)期。
第二，有助于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康運(yùn)行。國家發(fā)展規(guī)劃法將進(jìn)一步完善我國宏觀調(diào)控制度體系，還有利于其他國家和合作伙伴對中國的大政方針有更精準(zhǔn)的解讀與更穩(wěn)定的預(yù)期，有利于我國進(jìn)一步融入世界經(jīng)濟(jì)大潮。
第三，是對我國法律體系的完善，是推進(jìn)依法治國、依法行政的重要一環(huán)。發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施涉及的行政部門不在少數(shù)，其法律地位、宏觀規(guī)劃權(quán)、規(guī)劃調(diào)控手段、規(guī)劃工作的程序等均將受到國家發(fā)展規(guī)劃法約束，能確保各規(guī)劃主體依法規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃一經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)，就具備相應(yīng)法律效力，各級行政部門應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格落實(shí)，沒有通過法定程序不得隨意變更規(guī)劃內(nèi)容。
第四，有助于完善規(guī)劃體制機(jī)制。國家發(fā)展規(guī)劃法草案闡明了發(fā)展規(guī)劃的地位和職能，將其社會參與機(jī)制、專家咨詢論證制度、創(chuàng)新編制手段等寫入法律，有助于確保規(guī)劃的民主性、權(quán)威性和科學(xué)性。
最后，國家發(fā)展規(guī)劃法治化將我國五年中期規(guī)劃這一社會主義制度優(yōu)勢以法律形式固定下來。五年規(guī)劃是我國比較成熟、成功的做法，以法律形式持續(xù)弘揚(yáng)發(fā)展規(guī)劃工作“一張藍(lán)圖繪到底”和一棒接著一棒跑、一茬接著一茬干的作風(fēng)，有助于進(jìn)一步堅(jiān)定“四個(gè)自信”。
五年規(guī)劃涉及面廣，需要各地方各部門協(xié)調(diào)配合。國家發(fā)展規(guī)劃法治化進(jìn)程中一時(shí)難免存在一些難點(diǎn)和問題，需要在實(shí)踐中不斷統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并盡可能予以化解。
第一，國家發(fā)展規(guī)劃法與其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配合問題。國家發(fā)展規(guī)劃法即將正式出臺，而有關(guān)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定早已散見于多部法律法規(guī)中，如已出臺的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)自成體系，國家級專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及各行業(yè)法律法規(guī)與審議通過后正式出臺的《中華人民共和國國家發(fā)展規(guī)劃法》的關(guān)系，需要進(jìn)一步理順，亟須避免各法律法規(guī)之間的自相矛盾之處。
第二，各地區(qū)各部門權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的劃分問題。發(fā)展規(guī)劃工作不可避免地牽涉眾多部門利益。國家發(fā)展規(guī)劃法目前的草案文本確實(shí)有較強(qiáng)的可操作性，但也留下了一些模糊之處，需要在近期的審議過程中進(jìn)一步完善。在各級各類規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施等各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)際運(yùn)行中，如何協(xié)調(diào)各地各部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，有待進(jìn)一步探索和完善。此外，關(guān)于發(fā)展規(guī)劃實(shí)施中的問責(zé)機(jī)制問題，盡管國家發(fā)展規(guī)劃法草案的第二十九條擬定了相關(guān)規(guī)定，但“濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊或者有其他違法行為”的評判標(biāo)準(zhǔn)，還需日后在具體判例中加以具象化，如是否對規(guī)劃落實(shí)的結(jié)果予以問責(zé)需要進(jìn)一步明確。
第三，發(fā)展規(guī)劃工作本身的動態(tài)發(fā)展、規(guī)劃對象的復(fù)雜性、規(guī)劃內(nèi)雷火競技容的前瞻性、發(fā)展環(huán)境的不確定性等多方面因素，也對發(fā)展規(guī)劃立法造成了一定困擾。抓住發(fā)展規(guī)劃工作中的變與不變，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃立法，處理好原則性與靈活性等，都需要發(fā)展規(guī)劃立法在實(shí)踐中繼續(xù)完善。
“十五五”規(guī)劃正在緊鑼密鼓編制中，各地區(qū)各部門都要用即將正式出臺的國家發(fā)展規(guī)劃法的精神來規(guī)范編制過程，在未來五年的落實(shí)、監(jiān)測和調(diào)整中繼續(xù)以之為嚴(yán)格約束。在法治實(shí)踐中不斷完善發(fā)展規(guī)劃的法律體系，明確國家發(fā)展規(guī)劃法在整個(gè)法律體系中的位置，理順部門職能分工和部門利益，思考如何化解落地實(shí)施中的難點(diǎn)、疏通堵點(diǎn)，從而讓國家發(fā)展規(guī)劃法最終和其他現(xiàn)存法律相得益彰并發(fā)揮更大作用！
?。ㄗ髡邉⑷穑抵袊嗣翊髮W(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)；吳奕瀟，系中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2024級碩士研究生。原文刊載于《中國青年報(bào)》2025年07月13日第03版。）